摘要
我國現(xiàn)階段證券領域行政執(zhí)法與刑事司法銜接部分存在若干問題，包括但不限于程序法上的銜接問題、實體法上的銜接問題，銜接過程中的案件移送標準、證據(jù)認定問題等。因此，在新的證券市場變革時期，探討證券市場行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題，以數(shù)據(jù)和實證研究分析行政執(zhí)法和刑事司法銜接的現(xiàn)狀，探索其治理路徑，有助于發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的合力，促進證券市場法治環(huán)境的營造。本文中，筆者將通過整理行刑銜接的理論依據(jù)及歷史沿革，以數(shù)據(jù)支撐分析證券市場行政執(zhí)法和刑事司法的現(xiàn)狀，繼而深入研究現(xiàn)今證券市場行刑銜接中存在的相應癥結(jié)和問題，并提出相應的完善和適用思路。 2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”作為全面深化改革的重大問題之一。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》）中明確提出“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”。2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中又再次重申健全行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機制。2024年4月16日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、證監(jiān)會聯(lián)合制定發(fā)布了《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》（以下簡稱“《意見》”），為行刑銜接提供了能夠落地的制度保障。2024年10月，中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“證監(jiān)會”）召開進一步全面深化資本市場改革專題座談會，強調(diào)了要綜合施策提振資本市場，堅持在法治軌道上深化改革，進一步完善資本市場基礎制度，為市場提振信心。可見，在當今國家加強法治政府建設的大形勢下，研究證券領域行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題極具理論價值與實踐意義。 一、證券市場行政執(zhí)法與刑事司法銜接的歷史沿革 《中華人民共和國證券法》（2019年修訂）第一百七十八條規(guī)定，“國務院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行職責，發(fā)現(xiàn)證券違法行為涉嫌犯罪的，應當依法將案件移送司法機關處理；發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的，應當依法移送監(jiān)察機關處理”。 2006年3月2日，證監(jiān)會、公安部共同發(fā)布了《關于在打擊證券期貨違法犯罪中加強執(zhí)法協(xié)作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2006〕17號），該通知規(guī)定證監(jiān)會在日常監(jiān)管和調(diào)查證券違法案件過程中，對可能涉嫌經(jīng)濟犯罪的線索，應當及時向公安機關通報，商請公安機關配合開展調(diào)查工作。另外，還確立了證監(jiān)會與公安部的重大疑難復雜案情會商機制。 2024年4月16日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、證監(jiān)會聯(lián)合制定發(fā)布的《意見》強調(diào)，依法從嚴從快從重查處財務造假、侵占上市公司資產(chǎn)、內(nèi)幕交易、操縱市場和證券欺詐等違法犯罪案件；證券發(fā)行人、控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員、金融從業(yè)人員等實施證券期貨違法犯罪的，應當依法從嚴懲處；全鏈條打擊為財務造假行為提供虛假證明文件、金融票證等的中介組織、金融機構(gòu)，為內(nèi)幕交易、操縱證券期貨市場犯罪實施配資、操盤、薦股等配合行為的職業(yè)團伙，與上市公司內(nèi)外勾結(jié)掏空公司資產(chǎn)的外部人員，構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。同時，建立健全信息通報機制、執(zhí)法司法聯(lián)合專項行動機制、工作會商機制，完善辦案協(xié)作機制。《意見》的出臺無疑促進了依法打擊證券期貨違法犯罪活動的開展，保障了資本市場健康發(fā)展，在程序和實體上都進一步細化了證券市場行刑銜接的相應工作機制。 二、證券市場行政執(zhí)法現(xiàn)狀 2024年上半年，證監(jiān)會重點落地《國務院關于加強監(jiān)管防范風險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》要求，落實《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》。另外，在《意見》出臺后，迅速結(jié)合行政執(zhí)法工作新形勢、新特點，突出強本強基、嚴監(jiān)嚴管以及依法從嚴打擊證券期貨違法犯罪活動。 （圖為2024年上半年證監(jiān)會公開行政處罰決定書分析圖，圖中比例與下文行政處罰事項按順序一一對應，詳細數(shù)據(jù)見附件《2024年上半年證監(jiān)會公開的行政處罰決定書分析表》） 2024年上半年證監(jiān)會公開行政處罰決定書分析表.xlsx 根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2024年上半年，證監(jiān)會查辦證券期貨違法案件489件，作出處罰決定230余件、同比增長約22%，懲處責任主體509人（家）次、同比增長約40%，市場禁入46人、同比增長約12%，合計罰沒款金額85億余元、超過去年、全年總和。 根據(jù)筆者對于上述證監(jiān)會公開的62件行政處罰決定書的分析，行政處罰事項中“對證券交易內(nèi)幕信息的知情人或者非法獲取內(nèi)幕信息的人違反規(guī)定從事內(nèi)幕交易的行政處罰”“對違反規(guī)定操縱證券市場的行政處罰”“對信息披露義務人報送的報告或者披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的行政處罰”占據(jù)高位，約為總行政處罰的40%；證監(jiān)會對操縱市場、內(nèi)幕交易類案件共作出處罰45件，同比增長約10%，處罰責任主體85人（家）次、同比增長約37%，罰沒金額約23億余元、同比增長約9%。 在上述證監(jiān)會公開的62件行政處罰決定書中，其余行政處罰多為“對證券交易內(nèi)幕信息的知情人或者非法獲取內(nèi)幕信息的人，在涉及證券的發(fā)行、交易或者其他對證券的價格有重大影響的信息公開前，買賣該證券，或者泄露該信息，或者建議他人買賣該證券的行政處罰”“對信息披露義務人未按規(guī)定報送有關報告或者履行信息披露義務的行政處罰”“對證券服務機構(gòu)未勤勉盡責，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的行政處罰”“對發(fā)行人、上市公司或者其他信息披露義務人未按照規(guī)定披露信息，或者所披露的信息有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的行政處罰”“對違法出借自己的證券賬戶或者借用他人的證券賬戶從事證券交易的行政處罰”及“證券市場禁入”，占據(jù)總行政處罰的27%，其中共處罰“關鍵少數(shù)”約100人次，同比增長約40%，罰沒約3.5億元，同比增長約38%，市場禁入約27人次。證監(jiān)會執(zhí)法條線按照黨中央、國務院部署，將從嚴打擊財務造假等信息披露違法行為列為執(zhí)法重點，共查辦相關案件192件、同比增長25%，共處罰責任主體283人（家）次、同比增長約33%，罰沒金額47億余元、同比增長約6倍，刑事移送230人（家）次、同比增長238%，具體信息詳見《2024年上半年證監(jiān)會公開的行政處罰決定書分析表》。 三、常見證券犯罪及刑事優(yōu)先原則理解 《意見》所指的證券期貨犯罪，包括刑法中欺詐發(fā)行證券罪；違規(guī)披露、不披露重要信息罪；背信損害上市公司利益罪；偽造、變造股票、公司、企業(yè)債券罪；擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪；內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪；利用未公開信息交易罪；編造并傳播證券、期貨交易虛假信息罪；誘騙投資者買賣證券、期貨合約罪；操縱證券、期貨市場罪；背信運用受托財產(chǎn)罪；提供虛假證明文件罪（僅限涉及證券期貨業(yè)務）；出具證明文件重大失實罪（僅限涉及證券期貨業(yè)務）。 上述證券期貨犯罪中，最常見的證券犯罪為內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪；操縱證券、期貨市場罪；違規(guī)披露、不披露重要信息罪；欺詐發(fā)行證券罪。 行政機關在證券市場執(zhí)法的過程中發(fā)現(xiàn)當事人涉嫌刑事犯罪，是否應當適用刑事優(yōu)先原則？對此問題，學界存在分歧和爭論。 具體而言，一種觀點認為不宜適用該原則，行政執(zhí)法機關有權(quán)在移送司法機關之前對涉嫌犯罪的案件作出行政處罰。其理由有三：一是刑事優(yōu)先原則適用應局限于同一法院審理的某些刑民交叉案件，而不適用于行政處罰與刑事處罰相競合的案件；二是行政處罰響應速度快于刑事處罰速度，行使優(yōu)先原則客觀上不利于及時制止，不具有可行性；三是行政處罰作為傳統(tǒng)的行政行為，其行政色彩濃厚，更加注重對效率的追求；而刑事處罰兼具打擊犯罪與保障人權(quán)的雙重目標，更加強調(diào)司法權(quán)所關注的公平正義之價值追求。價值取向的不同使得對二者的嚴厲程度進行強行區(qū)分既無必要，又無意義。綜上，是否適用刑事優(yōu)先原則值得商榷。 另一種觀點則認為行政機關在證券市場執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的情況，應當及時移送司法機關，遵循刑事優(yōu)先原則。其認為一是刑罰處罰更有利于全面保護公共利益及懲治證券犯罪，理應優(yōu)先適用。二是犯罪的社會危害性更大，應優(yōu)先審查。三是從程序上看，行政機關對行為人作出行政處罰并不是司法機關審理行政犯罪案件所必經(jīng)的前置程序；恰恰相反，由于司法機關的權(quán)威性較行政機關更強，司法機關所認定的犯罪事實和已經(jīng)過其審查的證據(jù)，對行政機關具有當然的效力。 除以上兩種對立互斥的觀點之外，還有部分學者提出，應當從刑事優(yōu)先原則向同步協(xié)調(diào)原則邁進：行政機關與司法機關若發(fā)現(xiàn)同一違法、犯罪行為的線索，均可對其進行立案調(diào)查，整個過程并無必然的先后之分。行政機關對行為人涉嫌犯罪的行為不停止調(diào)查及處罰，對案件是否涉嫌犯罪以及收集證據(jù)等問題向司法機關咨詢，司法機關及時提出意見；若是涉及重大犯罪案件，可以申請司法機關介入，及時對犯罪嫌疑人采取強制措施并防止證據(jù)流失。 就證券期貨違法行為的行刑銜接而言，相關規(guī)定也明確了刑事優(yōu)先原則?！蹲C券期貨違法行為行政處罰辦法》第二十七條規(guī)定，“案件調(diào)查終結(jié)，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)根據(jù)案件不同情況，依法報單位負責人批準后，分別作出如下決定：（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰；（四）違法行為涉嫌犯罪的，依法移送司法機關”。第二十九條規(guī)定，“中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)在行政處罰過程中發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應當依法、及時將案件移送司法機關處理。司法機關依法不追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，中國證監(jiān)會及其派出機構(gòu)依法作出行政處罰決定。 可見，刑事優(yōu)先原則在相關規(guī)定中較為明確。然而，細究證券市場行政執(zhí)法與刑事司法的實體銜接，以對證券交易內(nèi)幕信息的知情人或者非法獲取內(nèi)幕信息的人違反規(guī)定從事內(nèi)幕交易的行政處罰來看，與之相對應的是內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪，根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第六條對于“情節(jié)嚴重”的認定，具體是從證券交易成交額、期貨交易占用保證金數(shù)額、獲利或者避免損失數(shù)額、次數(shù)等進行認定。由此，證券行政處罰與犯罪的邊界較為模糊，多以數(shù)額確定劃分行政處罰與違法犯罪的邊界。 因此，刑事優(yōu)先不宜絕對化，立足于當前證券市場的現(xiàn)實環(huán)境來看，應根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境以及具體個案的需要來明確適用何種法律法規(guī)，筆者據(jù)此建議確立“刑事優(yōu)先為原則、行政優(yōu)先為例外”的適用規(guī)則，具體的例外情形包括“情況緊急的需要行政處理的”或者“行政處罰與刑事處罰邊界模糊的”。具體理由如下：一是以刑事優(yōu)先為原則符合法理解釋、也具有較為明顯的優(yōu)勢。與行政處理相比，刑事處理具有證明標準要求更高、事實認定更精準、程序設計更完備、程序結(jié)構(gòu)更公正、刑事制裁更嚴厲的優(yōu)勢。二是以刑事優(yōu)先為原則并不意味著刑事優(yōu)先的絕對化。《行政處罰法》既有第二十七條第一款關于“行刑雙向移送”的規(guī)定，也存在第三十五條“已決的行政拘留折抵相應刑期和罰款折抵罰金”的規(guī)定，而后者恰恰說明法律并不禁止行政處罰先于刑罰。行刑銜接中判定何種程序優(yōu)先首先是一種尚未進入刑事程序的優(yōu)先，因此在尚未進入刑事程序前需要做好充分的研判，加強司法機關與行政機關之間的協(xié)調(diào)配合。三是盡管刑事處罰重于行政處罰，但行政處罰也具有種類多、效率高的特點，在應對突發(fā)緊急情況、維護社會公共利益方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，有必要承認行政優(yōu)先作為緊急情況下的例外規(guī)則的地位。 綜上，此種規(guī)則屬于兼顧法定性與必要性，也即除法律有明確規(guī)定，在進行移送的同時，可以進行行政處罰決定的情形以外，當行政機關對違法行為進行調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)案件涉嫌構(gòu)成犯罪的，應當及時移送公安機關處理，在公安機關處理過程中，行政機關應中止對案件的處理，不得先行作出行政處罰決定，否則構(gòu)成程序違法。 有關證券市場行政執(zhí)法與刑事司法銜接的癥結(jié)和機制的完善如何，未完待續(xù)，請持續(xù)關注！