摘要
上篇中，筆者詳細(xì)梳理了行刑銜接的理論依據(jù)及歷史沿革，并通過(guò)官方數(shù)據(jù)分析證券市場(chǎng)行政執(zhí)法和刑事司法的現(xiàn)狀?；诖?，筆者將在此篇中結(jié)合現(xiàn)狀，深入探討現(xiàn)今證券市場(chǎng)行刑銜接中存在的三大相應(yīng)癥結(jié)和問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善和適用思路，以發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法的合力，促進(jìn)證券市場(chǎng)法治環(huán)境的營(yíng)造。
一、證券市場(chǎng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的癥結(jié)
（一）證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)不明確
上半年，證監(jiān)會(huì)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌證券期貨違法犯罪案件86件。筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪”進(jìn)行檢索刑事案件，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)罪名所涉案件較少，且經(jīng)對(duì)內(nèi)幕交易發(fā)生至一審刑事判決作出的間隔時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，平均時(shí)長(zhǎng)超過(guò)4年。尚需指出的是，上述案件中，部分案件證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)已先行作出行政處罰決定或向司法機(jī)關(guān)出具了認(rèn)定函，換言之，已為刑事責(zé)任追究奠定了一定的基礎(chǔ)。同時(shí)，如果考慮二審刑事訴訟程序，平均周期會(huì)更長(zhǎng)。對(duì)于瞬息萬(wàn)變的證券市場(chǎng)而言，如果執(zhí)法司法整個(gè)周期過(guò)長(zhǎng)，既容易給違法犯罪主體留下毀滅證據(jù)、相互串通或者轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)從而逃避制裁的可乘之機(jī)，又會(huì)削弱法律制裁的震懾效果，不利于保護(hù)投資者權(quán)益和維護(hù)證券市場(chǎng)秩序。
（圖為筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪”進(jìn)行檢索刑事案件審理年份統(tǒng)計(jì)圖）
究其根本，其主要原因在于證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不明確，且部分案件中行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪，即將案件移送司法機(jī)關(guān)，即便案件中只有部分違法行為人或違法行為涉嫌犯罪，也對(duì)全案中止調(diào)查，待刑事司法程序結(jié)束后再?zèng)Q定是否予以行政處罰，導(dǎo)致對(duì)證券違法行為制裁效率低下。
（二）證券行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查證據(jù)的轉(zhuǎn)化不通暢
證據(jù)是刑事司法活動(dòng)的核心，也是行政執(zhí)法活動(dòng)必不可少的依據(jù)。證據(jù)銜接是行刑銜接最重要也最基礎(chǔ)的問(wèn)題之一。迄今為止，我國(guó)尚未形成完整的行政法典，行政訴訟法中有關(guān)證據(jù)的規(guī)定也較為分散。例如，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定了查封、扣押的證據(jù)種類(lèi)；《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四十六條與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第五十條則對(duì)證據(jù)的種類(lèi)進(jìn)行了規(guī)定。
行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)是否能作為刑事證據(jù)使用，又該如何與刑事證據(jù)銜接是學(xué)界長(zhǎng)期探討的重要問(wèn)題之一。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同種類(lèi)的證據(jù)加以區(qū)分適用，對(duì)于物證、書(shū)證等客觀存在的實(shí)物證據(jù)，經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)審查且滿足證據(jù)特征的即可使用；對(duì)于言詞證據(jù)這類(lèi)主觀判斷色彩濃厚的證據(jù)，在轉(zhuǎn)化銜接時(shí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取詢問(wèn)或者訊問(wèn)的方式，重新判斷證據(jù)的證據(jù)能力和證明力。
也有學(xué)者雖然認(rèn)為行政機(jī)關(guān)需要對(duì)獲得的證據(jù)作出區(qū)分，但區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格。對(duì)于客觀性較強(qiáng)的物證、書(shū)證等實(shí)物證據(jù)，可以經(jīng)過(guò)司法機(jī)關(guān)審查之后使用；對(duì)于當(dāng)事人陳述、證人證言等言詞證據(jù)，則采取直接排除的處理模式，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定重新收集相關(guān)證據(jù)。如若存在特殊情況無(wú)法收集時(shí)，行政機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)與其他種類(lèi)的證據(jù)相互印證之后方可使用。
還有學(xué)者認(rèn)為實(shí)物證據(jù)可以直接作為刑事證據(jù)使用。對(duì)于鑒定意見(jiàn)、檢驗(yàn)報(bào)告等專(zhuān)門(mén)性證據(jù)材料，只需司法機(jī)關(guān)作出審查即可；對(duì)于言詞證據(jù)則需要司法機(jī)關(guān)重新收集。同樣，電子數(shù)據(jù)規(guī)則在行政與刑事領(lǐng)域的發(fā)展極不平衡。刑事法律規(guī)范規(guī)定得比較完善，與行政法律規(guī)范關(guān)于行政電子數(shù)據(jù)規(guī)則規(guī)定的粗疏不同。不可否認(rèn)的是，在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)于行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)如何轉(zhuǎn)化并適用于司法程序存在較多的分歧。缺乏統(tǒng)一的轉(zhuǎn)化銜接標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“兩法銜接”中的證據(jù)轉(zhuǎn)化造成了較大的阻礙，導(dǎo)致以下情況的發(fā)生：
第一，行政證據(jù)在轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)時(shí)無(wú)法與刑事證據(jù)的類(lèi)型一一對(duì)應(yīng)，使得證據(jù)的功效大打折扣，一個(gè)典型的例子就是當(dāng)事人陳述。在刑事證據(jù)中，當(dāng)事人陳述可以是被害人陳述，也可以是犯罪嫌疑人、被告人的供述，二者主體不同，并且證明力的大小也是不盡相同的。而行政證據(jù)并不區(qū)分被害人供述和犯罪嫌疑人、被告人的陳述，因此將其轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)后的證據(jù)效力難以判斷。
第二，在轉(zhuǎn)化審查證據(jù)的過(guò)程中，只重視形式審查而忽視實(shí)質(zhì)審查，導(dǎo)致一些非法的證據(jù)也能夠被轉(zhuǎn)化銜接，這些非法證據(jù)在刑事司法過(guò)程中的適用無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致司法不公的現(xiàn)象出現(xiàn)。形式審查主要是從形式上對(duì)證據(jù)的轉(zhuǎn)化進(jìn)行審查，符合取證程序和證據(jù)形式即可轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。證券市場(chǎng)行政證據(jù)比較專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜，形式審查會(huì)讓證據(jù)轉(zhuǎn)化變得簡(jiǎn)捷，顯著提高轉(zhuǎn)化效率。與行政程序中所追求的“效率”相比，司法程序中的證據(jù)規(guī)則更加重視正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，對(duì)證據(jù)的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性也有著更高的要求，若對(duì)相關(guān)證據(jù)只檢驗(yàn)其是否符合取證程序和證據(jù)形式，那么由此轉(zhuǎn)化而來(lái)的證據(jù)能否達(dá)到刑事證據(jù)規(guī)則中排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)呢？
第三，證券市場(chǎng)行政執(zhí)法過(guò)程中證監(jiān)會(huì)“行政認(rèn)定函”的效力與認(rèn)定問(wèn)題司法實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。有些法院認(rèn)為“行政認(rèn)定函”屬于書(shū)證，也有的認(rèn)為屬于鑒定意見(jiàn)。
從眾多公開(kāi)刑事生效文書(shū)來(lái)看，湖南省高級(jí)人民法院觀點(diǎn)具有一定的代表性，其認(rèn)為，“中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)是國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，依法行使監(jiān)督管理全國(guó)證券期貨市場(chǎng)、維護(hù)證券期貨市場(chǎng)秩序的行政職能?！蹲C券法》賦予中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)內(nèi)幕信息、知情人員等的認(rèn)定權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院、公安部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，對(duì)非法證券活動(dòng)是否涉嫌犯罪，由公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)認(rèn)定；公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)認(rèn)為需要有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定的，行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具認(rèn)定意見(jiàn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院、公安部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院在辦理涉嫌證券期貨犯罪案件過(guò)程中，可商請(qǐng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)指派專(zhuān)業(yè)人員配合開(kāi)展工作，協(xié)助查閱、復(fù)制有關(guān)專(zhuān)業(yè)資料。本案中，中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)本案內(nèi)幕信息形成時(shí)間和知情人員的認(rèn)定等問(wèn)題出具的意見(jiàn)，是根據(jù)法律授權(quán)作出的專(zhuān)業(yè)認(rèn)定，符合客觀事實(shí)和法律規(guī)定，具有合法性、客觀性和真實(shí)性，可以作為定案的根據(jù)?！?/p>
（三）檢察監(jiān)督乏力
證券市場(chǎng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督具有合憲性和正當(dāng)性。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)證券市場(chǎng)行政執(zhí)法的監(jiān)督主要是移送監(jiān)督?！兑庖?jiàn)》也明確了，人民檢察院依法對(duì)證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)移送案件活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。有關(guān)行政機(jī)關(guān)不履行或怠于履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)發(fā)出檢察建議書(shū)的方式督促其履行職責(zé)。移送監(jiān)督的核心是檢察建議的約束力問(wèn)題，無(wú)論是在行政訴訟中，還是在民事、刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)都要發(fā)揮監(jiān)督職能，但是監(jiān)督的方式有所不同。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)可以直接監(jiān)督，對(duì)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，可要求其說(shuō)明理由。但限于檢察院與證監(jiān)部門(mén)、公安機(jī)關(guān)在涉嫌證券期貨犯罪案件移送中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，且現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍主要是訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)在證券市場(chǎng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制中的監(jiān)督職能并未得到有效發(fā)揮。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)證券市場(chǎng)行政執(zhí)法的監(jiān)督只能以發(fā)出檢察建議的形式進(jìn)行，其效力往往難以與刑事訴訟中的監(jiān)督相提并論。盡管檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、參與社會(huì)治理的重要手段，但是檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)性集中于法律領(lǐng)域，對(duì)各個(gè)行業(yè)的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題難以面面俱到地深入研究，檢察建議也因此多用概括性、模糊性的語(yǔ)言描述相關(guān)問(wèn)題，如管理不到位、制度不完善、責(zé)任心不高等，導(dǎo)致檢察建議的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，被建議單位的整改往往也浮于表面，效果不佳。除此之外，證券市場(chǎng)執(zhí)法具有相對(duì)封閉性?；谫Y源的有限性、專(zhuān)業(yè)的局限性與信息來(lái)源的單一性，檢察機(jī)關(guān)很難全面掌控證監(jiān)部門(mén)的執(zhí)法信息，這會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無(wú)法盡到全面的監(jiān)督義務(wù)。
二、證券市場(chǎng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的完善
證券市場(chǎng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制是一項(xiàng)證券市場(chǎng)、公安、檢察等部門(mén)共同參與的雙向辦案協(xié)作機(jī)制，以有效追究證券市場(chǎng)違法犯罪者的法律責(zé)任為目標(biāo)。證券市場(chǎng)領(lǐng)域的行刑銜接機(jī)制存在諸多運(yùn)行難題，必須正確妥善處理這些問(wèn)題，明確行政機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)，完善證據(jù)轉(zhuǎn)化制度，強(qiáng)化檢察監(jiān)督的科學(xué)路徑。
（一）明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)
明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)，參考上期對(duì)于證券違法行為行政與刑事何種優(yōu)先的探討。相較司法機(jī)關(guān)，證券市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為線索上具有不小的信息和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。證券市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)本身對(duì)證券發(fā)行和交易的運(yùn)作規(guī)律十分熟悉，相關(guān)的政策規(guī)范多由其制定，對(duì)合法與違法的界限、違法行為的常見(jiàn)形態(tài)、違法行為人規(guī)避偵查的可能方式等較為了解。同時(shí)，證券市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與證券交易所聯(lián)系密切，能夠通過(guò)大數(shù)據(jù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常交易情況。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)常函請(qǐng)證券市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就相關(guān)問(wèn)題出具認(rèn)定函，并將認(rèn)定函作出重要證據(jù)，甚至在部分案件中直接作為定案證據(jù)，都是基于證券市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。
因此，先由行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券違法行為進(jìn)行立案調(diào)查，有助于發(fā)揮其專(zhuān)長(zhǎng)，總體上能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法資源更加合理的配置。證券市場(chǎng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分，符合作出行政處罰的相應(yīng)條件的，可依法作出行政處罰，而不是必須先移送司法機(jī)關(guān)并中止行政程序。
（二）完善證據(jù)轉(zhuǎn)化制度
從行政處罰“明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)”達(dá)到刑訴法要求的“排除合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn)”，這是一個(gè)處罰升級(jí)的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)證明標(biāo)準(zhǔn)證明責(zé)任升級(jí)的過(guò)程，需要以嚴(yán)謹(jǐn)審慎的態(tài)度對(duì)待之。而這個(gè)過(guò)程，除了證據(jù)補(bǔ)足外，還需要進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)換。因?yàn)樽C券違法刑行交叉程序中，不可能對(duì)全部的證據(jù)按照刑事偵查程序重新查證，加上辦理證券犯罪案件需要依靠專(zhuān)業(yè)的證券期貨知識(shí)，實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)也需要證監(jiān)部門(mén)專(zhuān)業(yè)人員協(xié)助。因此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面完善行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的制度：
第一，“應(yīng)移盡移”是行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的基本原則，行政證據(jù)作為案件移送的隨附材料，移送時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循此原則。實(shí)踐中有案不移和移案不接的情形時(shí)有發(fā)生，有必要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的移送責(zé)任與公安機(jī)關(guān)的接收責(zé)任。對(duì)前者而言，可以通過(guò)對(duì)履職不力的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處分等手段，強(qiáng)化其主體責(zé)任；對(duì)后者而言，同樣可以通過(guò)行政處分來(lái)實(shí)現(xiàn)，情節(jié)嚴(yán)重的甚至可以適用徇私舞弊不移交刑事案件罪來(lái)進(jìn)行處罰。
第二，明確轉(zhuǎn)化類(lèi)型。比如當(dāng)事人陳述，可以分化為刑事證據(jù)中的被害人陳述和犯罪嫌疑人、被告人的口供，當(dāng)行政程序轉(zhuǎn)化到刑事程序中時(shí)，實(shí)施違法行為的行為人之口供就要轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人、被告人的口供；若是受害人在行政程序中進(jìn)行的陳述，則可以轉(zhuǎn)化為被害人陳述。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)審查證據(jù)的轉(zhuǎn)化，在審查時(shí)不能僅僅是形式審查，還要注重實(shí)質(zhì)審查，根據(jù)證據(jù)專(zhuān)業(yè)性和特殊性的特點(diǎn)，判斷取得的證據(jù)是否具有證明力，咨詢相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行更好把握。
有些言詞證據(jù)由于具有一定的主觀性和不確定性，如證人證言等，應(yīng)由司法機(jī)關(guān)直接提取。即使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件時(shí)，附上了調(diào)查詢問(wèn)筆錄，也不得直接轉(zhuǎn)化為刑事司法證據(jù)。
第三，規(guī)范行政機(jī)關(guān)取證程序。規(guī)范收集證據(jù)是顯著提升證據(jù)轉(zhuǎn)化效率的方式之一，即所有收集的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)滿足證據(jù)三性的要求。《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》第4條規(guī)定了偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、及時(shí)收集與案件有關(guān)的證據(jù)，對(duì)于非法取得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)排除，對(duì)于未按照法定程序收集的證據(jù)且未經(jīng)過(guò)補(bǔ)正或解釋的也應(yīng)當(dāng)排除。有學(xué)者提出，如果某項(xiàng)“證據(jù)”本身并不具有證據(jù)能力，但是經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)化后可以作為刑事證據(jù)使用，這種通過(guò)轉(zhuǎn)化的方式進(jìn)行“漂白”，以達(dá)到間接使用行政證據(jù)目的的行為，可能會(huì)導(dǎo)致非法證據(jù)排除規(guī)則被架空。非法證據(jù)排除規(guī)則不僅能調(diào)整偵查程序中的取證行為，而且適用于進(jìn)入刑事審判程序的所有證據(jù)。故而，對(duì)于需轉(zhuǎn)化的證據(jù)，需要偵查機(jī)關(guān)對(duì)行政證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格審查，在審查過(guò)程中一旦發(fā)現(xiàn)行政主體存在非法取證的情形，則可以適用非法證據(jù)排除規(guī)則。易言之，對(duì)非法證據(jù)排除規(guī)則的嚴(yán)格適用可以在一定程度上有效避免行政機(jī)關(guān)對(duì)行政證據(jù)的“漂白”，使證據(jù)的適用更加規(guī)范化，有效提升司法活動(dòng)的嚴(yán)謹(jǐn)性和公正性。
（三）強(qiáng)化檢察監(jiān)督
檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法活動(dòng)也在其監(jiān)督范圍之內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政行為或者行政不作為的情況，可以提出糾正行政違法的檢察建議，以督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。若行政機(jī)關(guān)拒絕履行，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起行政訴訟，使行政機(jī)關(guān)的違法行為受到法院的審判。在執(zhí)法過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督無(wú)疑可以助力執(zhí)法與刑事司法的高效銜接。實(shí)現(xiàn)完善監(jiān)督，應(yīng)做到如下兩點(diǎn)。
一是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)無(wú)法有效行使監(jiān)督權(quán)重要原因之一就是對(duì)行政執(zhí)法的過(guò)程性監(jiān)督工作不夠重視。前述大量案件最終以“以罰代刑”的方式結(jié)案，而想要避免此類(lèi)現(xiàn)象頻出，檢察機(jī)關(guān)僅僅著力于監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對(duì)于案件的受理情況和行政機(jī)關(guān)對(duì)于案件的移送工作是不夠的。檢察機(jī)關(guān)還需在行政執(zhí)法階段對(duì)行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。如此一來(lái)，貫穿行政執(zhí)法全過(guò)程的監(jiān)督可以盡量避免“以罰代刑”的案件出現(xiàn)。例如，可以建立信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)能夠通過(guò)平臺(tái)所分享的信息，及時(shí)、充分地了解行政機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法情況，檢察機(jī)關(guān)也可以協(xié)同行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)督辦，防止出現(xiàn)“以罰代刑”的情況。各地公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共享平臺(tái)的開(kāi)通，賦予了貫徹分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則新的手段。
二是明確檢察意見(jiàn)的效力。檢察意見(jiàn)在實(shí)踐中對(duì)于行政機(jī)關(guān)的約束力較弱，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不立案時(shí)，檢察機(jī)關(guān)即便向其發(fā)出移送案件的意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)仍經(jīng)常置之不理。檢察意見(jiàn)并不能起到引起行政機(jī)關(guān)重視的效果，無(wú)法充分發(fā)揮其作用。因此，應(yīng)當(dāng)適度強(qiáng)化檢察意見(jiàn)的權(quán)威性，明確規(guī)定收到合法檢察建議后不作為、亂作為的法律后果和救濟(jì)手段，對(duì)行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任予以明確。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)若不移送案件，可以由檢察機(jī)關(guān)建議公安機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹?。?duì)于不移送案件的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，可以向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，請(qǐng)求其對(duì)違紀(jì)違法的負(fù)責(zé)人作出相應(yīng)處理。值得一提的是，隨著國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，兩法銜接監(jiān)督機(jī)制也得到了極大的增強(qiáng)和完善。相較于檢察監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察體制所蘊(yùn)含的制度優(yōu)勢(shì)更為顯著，能與檢察監(jiān)督形成互補(bǔ)的并行監(jiān)督模式，使兩法銜接機(jī)制的監(jiān)督資源和力量得以有效整合，上下一體、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制亦更為高效。
近年來(lái)出臺(tái)的關(guān)于“兩法銜接”的文件數(shù)量繁多，從宏觀層面對(duì)“兩法銜接”問(wèn)題進(jìn)行了科學(xué)指導(dǎo)，但實(shí)踐中仍有諸多突出問(wèn)題需要進(jìn)一步解決。倘若這些問(wèn)題不能有效解決，那么案件移送不力、“以刑代罰”的現(xiàn)象就會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)。為此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合全國(guó)各個(gè)區(qū)域?qū)嶋H情況，從移送標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)化、監(jiān)督機(jī)制等方面入手，構(gòu)建行之有效的銜接機(jī)制。